74,28 %. Ce chiffre, sec, presque démesuré, résume la mécanique particulière du financement des retraites des fonctionnaires en France. Ici, pas de caisse autonome, pas de mutualisation entre employeurs : l’État supporte seul la charge, et depuis 2006, il doit l’assumer au grand jour, dans ses comptes nationaux. Ce passage à la transparence a révélé un hiatus entre les mouvements budgétaires et le véritable poids des promesses faites aux agents publics. Année après année, les règles du jeu ont été retouchées, mais l’équation reste complexe, et l’équilibre toujours précaire.
Plan de l'article
Comprendre le système de retraite des fonctionnaires en France
Le système de retraite des fonctionnaires se distingue nettement de celui du secteur privé, à travers deux grands piliers. D’un côté, les fonctionnaires d’État, qu’ils soient civils ou militaires, dépendent du Service des retraites de l’État (SRE). De l’autre, les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers cotisent auprès de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Ces deux régimes couvrent à eux seuls plus de cinq millions de personnes, actifs et retraités confondus.
Pour estimer le montant de la pension, on retient le traitement indiciaire brut des six derniers mois d’activité, sans intégrer les primes. Le taux de liquidation s’élève à 75 % de cette base, à condition d’avoir accumulé assez de trimestres de service, la fameuse durée d’assurance. Quant aux primes, qui représentent une part non négligeable du salaire, elles ne sont prises en compte qu’à travers des dispositifs complémentaires : le RAFP pour les titulaires, l’Ircantec pour les contractuels.
Une organisation par catégorie d’agents
Les modalités d’affiliation varient selon le statut de l’agent. Voici la répartition des régimes :
- Fonctionnaires civils et militaires de l’État : régime administré par le SRE.
- Fonctionnaires territoriaux et hospitaliers : régime géré par la CNRACL.
- Contractuels : régime général de la Sécurité sociale complété par l’Ircantec.
L’âge légal de départ dépend de la catégorie et du statut. Certains agents dits “actifs” (policiers, pompiers, etc.) profitent de dérogations spécifiques. Les cotisations sont directement ponctionnées sur le traitement des agents, dans un système fondé sur la répartition. Pas de capitalisation à l’horizon : chaque génération paie pour la précédente. Ce mode de fonctionnement alimente régulièrement les débats sur la pension des agents publics, entre recherche d’équité, questions de viabilité financière et enjeux d’attractivité de la fonction publique.
Qui finance les pensions des agents publics ?
Le financement des pensions des fonctionnaires se distingue nettement de celui du secteur privé. Il repose sur trois sources principales : cotisations salariales, cotisations employeur et budget de l’État. Chaque mois, un prélèvement s’applique directement sur le traitement des agents. Mais le pilier central, ce sont les cotisations employeur : pour les fonctionnaires d’État, elles dépassent les 74 %, un niveau sans équivalent dans le privé.
Ce différentiel s’explique par la double casquette de l’État, à la fois employeur et garant du système. La subvention d’équilibre atteint des sommets : en 2023, la Cour des comptes a évalué à près de 49 milliards d’euros la somme consacrée par l’État au régime des fonctionnaires civils et militaires. Cette enveloppe, inscrite au budget de l’État, provient directement des impôts et taxes collectés auprès de l’ensemble des contribuables. Des transferts en provenance d’autres branches de la Sécurité sociale, via la CNAV ou le FSV, complètent le dispositif.
Derrière ces flux, se pose la question de la stabilité du système. Si le nombre de cotisants diminue ou si la démographie se dégrade, le déficit de l’État s’accroît. Le débat sur le financement revient alors sur le devant de la scène, pesant sur les arbitrages budgétaires et la trajectoire du déficit public. Un équilibre fragile, constamment remis en cause par les évolutions du marché du travail ou les réformes successives.
Le poids des cotisations de l’État : réalité et enjeux budgétaires
Ce qui frappe dans le financement des pensions des fonctionnaires, c’est l’ampleur des cotisations employeur supportées par l’État. Pour chaque euro versé à un agent, l’État en ajoute 74 centimes pour la retraite. Ce taux de cotisation n’a pas d’équivalent dans le secteur privé, où la part patronale reste sous les 30 %. L’État, unique employeur, compense l’absence de caisse de retraite alimentée par capitalisation. Résultat : il porte seul le poids du système.
Ce dispositif pèse lourd dans le budget de l’État et suscite de vifs échanges lors de l’examen du PLFSS ou de la loi de financement de la Sécurité sociale. En 2023, la Cour des comptes chiffrait la charge brute des cotisations retraites pour l’État à près de 49 milliards d’euros. Ce montant nourrit les discussions sur la trajectoire du déficit public et la capacité de l’État à tenir ses engagements. Le Conseil d’orientation des retraites (COR) met d’ailleurs en garde contre le risque d’emballement des dépenses de pension à long terme.
La question de la réforme des règles revient sans cesse : faut-il revoir le mode de calcul, faire cotiser les fonctionnaires sur leurs primes, harmoniser progressivement avec le secteur privé ? Le ministère des comptes publics doit composer avec ces tensions. Chaque modification du taux de liquidation ou de la base de cotisation entraîne des répercussions immédiates sur les finances publiques.
Ce que changent les récentes évolutions comptables dans la fonction publique
Les réformes récentes des retraites fonctionnaires ont transformé la gestion budgétaire de l’État. Repousser l’âge légal de départ, rallonger la durée d’assurance, ajuster les taux de cotisation : chaque mesure modifie la façon dont l’État pilote ses engagements. Les gestionnaires publics, qu’ils soient en administration centrale ou dans les collectivités, doivent s’adapter à une nouvelle temporalité et à une meilleure visibilité sur le passif social de l’État.
La fonction publique territoriale et hospitalière suit la même logique. Les fonctionnaires territoriaux hospitaliers sont désormais soumis à des paramètres de calcul alignés sur ceux de la fonction publique d’État. Les agents des collectivités locales, affiliés à la CNRACL, voient leurs droits converger avec ceux des fonctionnaires d’État. Les mécanismes de compensation entre régimes, notamment à travers la subvention d’équilibre, gagnent en clarté : chacun peut désormais suivre la trace des flux financiers entre institutions.
Bercy a accéléré la modernisation des outils comptables. Grâce à la comptabilité d’engagement, la dette liée aux pensions est désormais inscrite dans les comptes de l’État : tout euro de pension future doit être provisionné, chaque promesse enregistrée. Cette démarche, lancée après les travaux du rapport Laroque et d’Alfred Sauvy, répond à l’exigence de sincérité posée par la Cour des comptes. Désormais, la trajectoire budgétaire de l’État se construit à partir d’une évaluation précise de son passif social, sous le regard vigilant du Parlement.
La retraite des fonctionnaires reste un pilier du modèle social français, mais son financement, aujourd’hui exposé au grand jour, place la question budgétaire au cœur des choix politiques à venir. Jusqu’où l’État pourra-t-il porter seul le poids de ses promesses ? Seul l’avenir, et le prochain débat parlementaire, le dira.
